Почему от четырехсот пятидесяти человек зависит больше, чем принято думать
Почему от четырехсот пятидесяти человек зависит больше, чем принято думать
О Государственной Думе говорят в двух регистрах. Либо торжественно: «Высший законодательный орган, нижняя палата Федерального Собрания, представительная власть…» Либо снисходительно: «Там наверху все решили без нас!» И в том и в другом случае Дума остается чем-то отдельным от обычной жизни: есть мы со своими дворами, школами и поликлиниками, а есть какой-то зал на Охотном Ряду. Между тем почти нет сферы, которой этот зал не касался бы напрямую. И есть опыт, свой и чужой, показывающий, что бывает со страной, когда парламент теряет способность решать.
ЕСЛИ БЫ ДУМА ОСТАНОВИЛАСЬ
Значение института легче всего понять, представив, что его нет.
Допустим, Государственная Дума на год перестала работать. Здание стоит, депутаты избраны, но ни одного голосования не проходит. Что случится?
Первым просядет бюджет. Федеральный бюджет утверждается законом и никак иначе. Нет закона — включается режим временного управления, когда расходы идут ежемесячно в размере одной двенадцатой прошлогодних. Формально денежные потоки не рвутся. Фактически замирает все, что связано с движением вперед. Индексации выплат не будет, потому что индексация — это новая цифра, а новая цифра существует только в новом законе. Ни одной новой школы, ни одного нового моста, ни одной новой меры поддержки. Страна год живет по инерции предыдущего.
Дальше рассыпается Правительство. С 2020 года кабинет утверждает именно Дума. Нет голосования — нет утвержденного состава.
Потом останавливается остальное. Не продлится ни одна льгота с истекающим сроком. Не сдвинется ни одна налоговая ставка. Не появится ни новой гарантии ветерану, ни нового статуса многодетной семьи, ни нового заслона мошенникам.
Мы привыкли считать, что жизнь идет сама. На деле почти у каждого действия, кажущегося естественным, есть номер федерального закона. Материнский капитал — федеральный закон № 256 от 29 декабря 2006 года. Бесплатное горячее питание школьникам младших классов — поправки в закон об образовании. Статус ветерана боевых действий для участников специальной военной операции, кредитные каникулы мобилизованным, социальный контракт, единое пособие, право курьера на больничный, вывод врачебной деятельности из-под 238-й статьи Уголовного кодекса — за каждым пунктом стоит голосование конкретного дня, у каждого есть дата, номер и поименный список нажавших кнопку.
АРИФМЕТИКА ДВУХСОТ ДВАДЦАТИ ШЕСТИ
Чтобы поговорить о составе палаты, полезно вспомнить, как закон рождается.
Внести законопроект вправе Президент, Совет Федерации и отдельные сенаторы, депутаты Думы, Правительство, законодательные собрания регионов, а по вопросам своего ведения — высшие суды. Документ попадает в Совет Думы, оттуда в профильный комитет. Комитет собирает отзывы регионов, заключение Правительства, экспертные оценки.
- Мы привыкли считать, что жизнь идет сама. На деле почти у каждого действия, кажущегося естественным, есть номер федерального закона.
Затем три чтения. Первое чтение решает судьбу замысла — нужен ли такой закон вообще. Второе — самое тяжелое, потому что здесь идут поправки, а одна формулировка способна вывернуть наизнанку смысл всего документа. Третье — редакционное, текст уже не трогают. Дальше Совет Федерации, подпись Президента, публикация. Только после этого норма начинает работать.
И вот тут вступает арифметика. На каждой развилке требуется большинство. Федеральный закон — 226 голосов из 450. Федеральный конституционный — не менее 300.
Самая нужная, самая выстраданная, самая справедливая инициатива останется бумагой, если в назначенный день в зале не наберется двухсот двадцати шести человек, готовых ее поддержать.
Отсюда следует вывод, что дееспособность парламента почти не зависит от того, насколько умны и профессиональны отдельные депутаты. Она зависит от их способности складываться в устойчивое большинство. История помнит немало палат, набитых блестящими ораторами — и не принявших за годы ни одного значимого решения.
ПАРЛАМЕНТЫ, КОТОРЫЕ НЕ СПРАВИЛИСЬ
Веймарский рейхстаг сначала растерял способность принимать законы, а потом отдал ее. В 1930 году депутаты приняли около сотни законов при считаных чрезвычайных декретах президента. Через два года пропорция вывернулась наизнанку — несколько законов против шести десятков декретов. Раздробленный парламент не мог собрать большинство ни по одному вопросу, и законотворчество попросту утекло из зала заседаний в кабинет. Рейхстаг распускали и переизбирали в 1930-м, дважды в 1932-м, снова в 1933-м. Чем эта история закончилась для Германии и для мира, известно каждому школьнику.
Национальное собрание Четвертой республики во Франции пошло тем же путем добровольно. Не находя большинства по колониальным и экономическим вопросам, депутаты раз за разом передавали право издавать нормы правительству — законодательная власть сама расписывалась в неспособности законодательствовать. Республика прожила двенадцать лет.
Есть сюжеты и посвежее.
Кнессет за неполные четыре года пять раз самораспускался. Каждый самороспуск обнулял портфель — все законопроекты, доведенные до второго чтения, сгорали, и следующему созыву приходилось начинать с чистого листа. Болгарское Народное собрание за два года переизбиралось пять раз и месяцами не могло даже избрать председателя, то есть просто конституироваться как орган.
Палата представителей Конгресса США в январе 2023 года четыре дня и пятнадцать туров голосования выбирала спикера. Впервые почти за столетие. Все это время палата не могла ничего — ни принять закон, ни создать комитет, ни привести к присяге новоизбранных конгрессменов, потому что присягу принимает спикер. Осенью того же года спикера отправили в отставку, и нижняя палата встала еще на три недели.
Драки в зале заседаний, которых немало на своем веку повидал едва ли не каждый парламент мира, выглядят зрелищнее. Но опаснее тихий сценарий, когда все корректны, все выступают по регламенту, а решение не принимается годами.
ДЕСЯТИЛЕТИЕ БЕЗ БОЛЬШИНСТВА
За примерами россиянам далеко ходить не нужно.
Осенью 1993 года противостояние Президента и Верховного Совета закончилось стрельбой в центре Москвы. Но и после новой Конституции выправилось далеко не сразу. В первой Государственной Думе Российской Федерации работало восемь фракций и депутатских групп, большинства не было ни у кого — и каждое решение приходилось собирать заново, выторговывая голос за голосом.
Как это отражалось на стране?
Закон о бюджете на 1997 год подписан в конце февраля 1997-го. На 1998-й — в конце марта 1998-го. На 1999-й — в конце февраля 1999-го. Три года подряд страна встречала январь без утвержденного главного финансового документа. Регионы не понимали, на что рассчитывать. Заводы не знали, будет ли гособоронзаказ. Учителя и врачи не знали, когда придет зарплата, и очень часто она не приходила месяцами.
Летом 1997-го Правительство пришло в Думу с секвестром, признав, что принятый бюджет исполнить невозможно: доходы собраны не будут. Палата секвестр не утвердила. Формально депутаты защитили расходы, фактически бюджет так и остался фикцией.
Весной 1998 года кандидатура председателя Правительства прошла лишь с третьей попытки, под прямой угрозой роспуска палаты. Осенью, когда рубль обесценился вчетверо, а страна нуждалась в любых внятных действиях, кандидатуру премьера отклонили дважды подряд. Экономика горела, а парламент и Президент выясняли отношения. Весной 1999-го несколько недель ушло на процедуру импичмента, изначально не имевшую шансов — ни один из пяти пунктов обвинения не набрал трехсот голосов.
Все перечисленное попадало в вечерние новости. Но куда болезненнее било то, что туда не попадало.
Земельный кодекс не мог родиться годами. Вопрос о земле раскалывал палату так, что принятые варианты либо тонули в согласительных комиссиях, либо возвращались с вето. Кодекса не было, а земля была, и регионы принялись писать собственные законы — правовое пространство страны расползалось по швам, в соседних областях действовали разные правила оборота.
- Люди работали в новой стране по правилам страны, исчезнувшей десятью годами ранее. Просто потому, что в зале не находилось двухсот двадцати шести голосов.
Трудовые отношения до февраля 2002-го регулировал Кодекс законов о труде 1971 года. Документ плановой экономики, где нет ни частного работодателя, ни срочного договора, ни совместительства в нынешнем виде. Люди работали в новой стране по правилам страны, исчезнувшей десятью годами ранее. Просто потому, что в зале не находилось двухсот двадцати шести голосов.
Налоговой системы как системы не существовало. Вместо кодекса — россыпь актов начала девяностых, десятки налогов, из которых часть противоречила другой части. Правительственный проект кодекса Дума завернула в 1997-м. Первая часть его появилась только в 1998 году, вторая — в 2000-м.
Уголовно-процессуальный кодекс оставался советским, 1960 года. Кодекс об административных правонарушениях — 1984 года. Жилищный — 1983-го. Страна прожила почти все десятилетие по процессуальным правилам государства, которого больше нет.
Десятки принятых законов возвращались с президентским вето, согласительные комиссии заседали годами, а на выходе не получалось ничего.
Никакого злого умысла в том не было. В зале сидели разные люди, среди них немало искренних и умных. Просто ни одна сила не собирала большинства, а цена компромисса всякий раз казалась выше цены бездействия. Расплачивалась страна.
КОГДА СЧЕТ СОШЕЛСЯ
Перелом случился в начале двухтысячных, когда в Государственной Думе впервые за постсоветскую историю сложилось устойчивое парламентское большинство. С 2003 года крупнейшей фракцией палаты неизменно остается «Единая Россия».
Судить об этом правильнее не по расстановке фракций, а по содержанию работы.
За несколько лет страна получила ровно то законодательство, которого не могла добиться все предыдущее десятилетие. Земельный кодекс, Трудовой кодекс, вторая часть Налогового, Уголовно-процессуальный, Кодекс об административных правонарушениях, Гражданский процессуальный, Арбитражный процессуальный, Жилищный, Градостроительный. Это фундамент, на котором стоит сегодня любая сделка с квартирой, любой трудовой договор, любой судебный спор и любая налоговая декларация.
Бюджет начали принимать до наступления года, к которому он относится. А с 2007-го перешли на трехлетнее планирование.
Отдельная линия работы двухтысячных почти не заметна снаружи, хотя стоила огромного труда. Региональное законодательство приводили в соответствие с федеральным, разбирая завалы противоречий, накопившихся за девяностые. Страна собирала себя обратно в единое правовое пространство.
Устойчивое большинство дало палате еще одну возможность, прежде недоступную, — работать не отдельными сделками, а программой. Когда обязательства формулируются заранее, а отчет по ним дается публично, у парламента появляется то, чего у раздробленной палаты не бывает в принципе: длинная память и длинная ответственность.
ДУМА, КОТОРАЯ ФОРМИРУЕТ ПРАВИТЕЛЬСТВО
Существует расхожее заблуждение, будто Дума пишет законы, а Правительством ведает кто-то другой. Сегодня это уже неверно.
- Когда обязательства формулируются заранее, а отчет по ним дается публично, у парламента появляется то, чего у раздробленной палаты не бывает в принципе: длинная память и длинная ответственность.
До 2020 года полномочия палаты выглядели скромно. Дума лишь давала согласие на назначение председателя Правительства, а состав кабинета формировался вовсе без ее участия — фамилии министров депутаты узнавали из новостей. Конституционная реформа поменяла конструкцию принципиально. Теперь палата утверждает председателя Правительства, и Президент обязан назначить утвержденного кандидата. Дума утверждает вице-премьеров и федеральных министров — за вычетом руководителей силового блока и главы внешнеполитического ведомства, которые назначаются после консультаций с Советом Федерации.
Это механизм солидарной ответственности. Депутат, проголосовавший за министра, не сможет через год разводить руками перед избирателями, объясняя, что в отрасли беда, а он тут ни при чем. Он утверждал этого человека, он подписался под ним, отвечать придется вместе.
Рядом достроен контур парламентского контроля, о котором говорят реже, чем он заслуживает. Ежегодный отчет Правительства перед палатой, правительственный час, депутатский и парламентский запросы, на которые ведомство обязано ответить по существу и в срок, парламентские расследования, участие в назначении аудиторов Счетной палаты.
Государственная Дума перестала быть законодательным цехом. Она формирует исполнительную власть и надзирает за ней.
450 ЧЕЛОВЕК И ОДНА СТРАНА
Четыреста пятьдесят — это очень мало.
Один депутат Государственной Думы приходится примерно на триста тысяч жителей. Триста тысяч — средний областной город со своими котельными, дорогами, школами, роддомами, заводами, стариками и первоклассниками. Один человек в зале на целый город.
Поэтому вопрос о том, кто эти четыреста пятьдесят, второстепенным не бывает никогда. И поэтому же ни один закон не начинается с текста. Он начинается ниже и раньше, с того, что кто-то заметил проблему и не поленился о ней сказать.
Секретарь первичного отделения — первое звено этой цепи. И звено незаменимое. Никакая социологическая служба не узнает раньше него, что в поселке закрылся последний магазин, что автолавка ходит раз в неделю, что молодая семья не может оформить выплату из-за единственной справки, которую негде взять, что фельдшер уволился и до больницы теперь сто километров. Наблюдения складываются в наказы, наказы — в Народную программу, программа — в законопроекты, законопроекты — в те самые три чтения.
- Цепочка длинная, и на любом участке что-то может потеряться. Важно, что она есть и что она проходима.
Цепочка длинная, и на любом участке что-то может потеряться. Важно, что она есть и что она проходима.
Государственная Дума не где-то там. Это зал, куда рано или поздно доедет наказ, записанный сегодня в Народную программу. И все, что требуется для превращения этого наказа в строчку федерального закона, — чтобы в нужный день в зале нашлись люди, готовые за него проголосовать, и чтобы их набралось не меньше двухсот двадцати шести.
В этом, собственно, и состоит смысл слова «парламент».